Wypiekanie budżetowego tortu w Unii Europejskiej nigdy nie należało do prostych zajęć. Jednak teraz, gdy do stołu zasiada 27 państw członkowskich reprezentujących 500 milionów obywateli UE, a negocjacje (z 140 mld euro w grze) prowadzą dodatkowo przedstawiciele trzech różnych instytucji (Komisji Europejskiej, Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego) - nietrudno o rozbieżność opinii. Komisja Europejska zrobiła zbyt duży- zdaniem pozostałych instytucji - "zaczyn" na ciasto, Rada bardzo oszczędny "spód" tortu,próbując zmniejszyć jego rozmiary, a Parlament chciałby więcej "bitej śmietany", starając się zadowolić największych smakoszów unijnej integracji, którzy wyczekują nowości eurokulinarnych, czyli wspólnej polityki zagranicznej i głębszej integracji gospodarczej.
W 2010 r. atmosfera w budżetowej kuchni była bardziej napięta niż zwykle. Trzy Unijne kucharki (działając jak przysłowiowych polskich sześć) - upierały się przy własnych recepturach, przekraczając prawie o miesiąc traktatowy termin negocjacji (minął 15 listopada). Po raz pierwszy od 22 lat przed Brukselą i pozostałymi europejskimi stolicami stanęła realna groźba nieprzyjęcia nowego budżetu i działania na podstawie prowizorium, czyli liczb zapisanych w budżecie na 2010 r.
W takim przypadku wydatki Unii musiałyby być prowadzone w tzw. systemie dwunastek. W każdym miesiącu 2011 r. UE mogłaby wydać do 1/12 wysokości budżetu na rok 2010, zatem 141,5 mld euro podzielono by na 12 transzy i każdego miesiąca tylko tyle byłoby do wydania. Dla "starych" projektów nie stwarzałoby to większych zagrożeń, pojawiłyby się jednak problemy z realizacją nowych, które nie miały przypisanych żadnych środków w roku 2010, jak np. z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (unijną dyplomacją). Żadna unijna umowa nie mogłaby być zawarta na dłużej niż miesiąc, by potem być ponownie przedłużaną… na kolejny. Łatwo sobie wyobrazić, jakie administracyjne zamieszanie prowizorium mogłoby spowodować.
Skąd się wzięło to całe zamieszanie? Odpowiedź może wydawać się zaskakująca: w negocjacjach budżetowych tym razem nie chodziło o liczby, ale o miano równorzędnych "szefów kuchni", którymi czują się zarówno Rada (rządy państw członkowskich UE), jak i Parlament Europejski. Pierwsza zdawała się marginalizować ambitnych europosłów i starając się (wbrew nowemu Traktatowi z Lizbony) ograniczać rolę Parlamentu w podejmowaniu kluczowych decyzji dotyczących budżetu UE.
Budżetowy tort na 2011 r. był już właściwie od miesiąca gotowy (126,5 mld euro, ze wzrostem w płatnościach o 2,91% w porównaniu z budżetem na 2010 r.). Kompromis kwotowy osiągnięto dość łatwo, spotykając się niejako w połowie drogi. Na początku rozmów Rada postulowała utrzymanie dotychczasowych wydatków (dając jednocześnie wiele nowych zadań do realizacji), Parlament zaś proponował wzrost 6-procentowy (gdyż np. wymyślona przez Radę eurodyplomacja przecież będzie kosztować, inaczej trzeba by było ciąć gdzie indziej, np. fundusze strukturalne). Konflikt na linii Rada-Parlament ogniskował się wokół pytania: jak wiele można wyczytać z zapisów nowego Traktatu Lizbońskiego? W zależności od tego, kto czytał, padały rozmaite odpowiedzi.
Prawdziwa batalia toczyła się więc o to, kto przygotuje składniki na siedem budżetowych tortów w latach 2014-2020. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony - 1 grudnia 2009 r. - Parlament Europejski zyskał kompetencję współdecydowania o wydatkach UE na równi z Radą Unii Europejskiej. Ujmując to w dużym skrócie: eurodeputowani posiadali poprzednio kontrolę jedynie nad tzw. wydatkami nieobowiązkowymi, czyli połową budżetu przeznaczoną głównie na politykę spójności (fundusze strukturalne) i działania zewnętrzne, zaś wydatki obligatoryjne - obejmujące pozostałą połówkę budżetu ze wspólną polityką rolną - były praktycznie tylko w gestii Rady. Nowy traktat przyniósł zniesienie podziału na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe, skrócił procedurę budżetową do jednego czytania (poprzednio były dwa i więcej czasu na negocjacje) i spowodował, że Parlament stał się równorzędnym partnerem dla Rady. Tej ostatniej zmiany Rada zdawała się nie dostrzegać. W rezultacie, gdy przyszło co do czego i przebieg negocjacji budżetowych na 2011 rok przestał satysfakcjonować europosłów, Parlament nie zawahał się skorzystać z nowej broni i zablokował rozmowy. Stąd powstało widmo prowizorium.
Parlament uważał, że Rada celowo nie dostrzegała części jego uprawnień i dlatego projekt budżetu na 2011 rok specjalnie powiązał z trzema "przyszłościowymi" kwestiami:
Po pierwsze, na mocy artykułu 312 (5) Traktatu przedstawiciele Parlamentu mają prawo (i bardzo chcą) brać udział w negocjacjach kolejnej, 7-letniej perspektywy finansowej na lata 2014-2020. Na dobrą sprawę przygotowania już się zaczęły, a finał rozmów przewiduje się na przełom 2011 i 2012 r. "Unijna siedmiolatka" to bardzo dokładny plan wydatków rozpisany na konkretne polityki (Wspólna Polityka Rolna, polityka spójności) dla 27 państw. Przykładowo w bieżącej perspektywie finansowej na lata 2007-2013 znalazło się do podziału aż 973 mld euro, z czego ok. 67 mld euro zarezerwowano w samych funduszach strukturalnych dla Polski. Decyzje te zapadały w 2005 i 2006 r., czyli prawie na dwa lata przed ich wejściem w życie.
Po drugie, Parlament postulował, aby utrzymać (lub zwiększyć) poziom elastyczności w budżecie UE. Według obowiązujących przepisów, w nieprzewidzianych okolicznościach UE może wydać dodatkowe środki, nie ujęte w perspektywie finansowej i ograniczone do 0,03% PKB Unii. To właśnie za sprawą mechanizmu elastyczności finansowano ambitne projekty, takie jak Galileo (europejski system nawigacji satelitarnej), Europejski Instytut Innowacji i Technologii, czy też zaczątki unijnej dyplomacji.
Wreszcie po trzecie, w zamian za zgodę na budżet 2011 parlament chciałby zobligować Radę do rozpoczęcia debaty proponowanej wspólnie przez europosłów i Komisję Europejską - na temat przyszłych źródeł finansowania UE. Nie chodzi tu bynajmniej o forsowanie nowego unijnego podatku - jak to interpretuje kilka rządów w Europie.
Rządy, analizując nowe zapisy Traktatu z Lizbony, nie chciały dostrzegać zmian uwarunkowań po 1 grudnia 2009 r. Przykładowo Wielka Brytania "nie widziała" potrzeby udziału europosłów w negocjacjach perspektywy finansowej, ponieważ nie może liczyć na poparcie Parlamentu Europejskiego dla swoich sceptycznych pomysłów. Partyjni koledzy premiera Davida Camerona zasiadają w, nieposiadającej zdolności koalicyjnej, małej grupce konserwatystów (ECR) w PE.
Wiele rządów, walcząc z kryzysem na własnym podwórku, obawia się opinii wyborców na temat "rozpychania" 7-letniego planu ( stąd awersja do większej elastyczności w budżecie), jednak równocześnie bardzo chętnie wyciąga rękę po pomoc unijną, gdy własne problemy zaczynają ich przerastać. Na dobra sprawę prawie nikt w Radzie nie jest gotowy na rozpoczęcie (koniecznej) dyskusji o własnych źródłach finansowania Unii, widocznie preferując tradycyjny system narodowych składek do wspólnego budżetu, w którym obecnie jest wiele niedorzeczności, jak np. brytyjski rabat przyznany w czasach gdy Wielka Brytania była jednym z najbiedniejszych krajów UE...
Strategia Rady w ogóle jest pełna paradoksów, co zgrabnie wychwytuje Parlament. Jednego dnia rządy UE decydują o powołaniu do życia unijnej dyplomacji albo wyznaczają dalekosiężne cele w walce z biedą - mnożąc zadania dla Brukseli - a drugiego dnia tną budżet Unii. W skrócie: chcą więcej za mniej. Jak solidarnie argumentują europosłowie, najwyższa pora, by stolice zauważyły "europejską wartość dodaną" ("European added value"), jaka płynie ze wspólnych działań na poziomie UE.
Rada "zapomina" też o tym, że przy jej coraz większych europlanach składka do budżetu UE systematycznie maleje. Jeszcze na początku tego wieku wynosiła 1.27% PKB (prawie) każdego kraju członkowskiego, w obecnej siedmiolatce 2007-13 w płatnościach jest zaledwie 1,07% PKB, a premier Cameron oznajmił już, iż w okresie 2014-2020 będzie celował bliżej 0,85% PKB.
Dlatego Parlament zagrał ostro, w czym swój udział miał też przewodniczący Jerzy Buzek, który w opinii niektórych eurodeputowanych zaangażował się w koncyliację z Radą bardziej, niż wynikałoby to z dotychczasowej tradycji w PE, i przy okazji odebrał chleb (swojemu partyjnemu koledze) przewodniczącemu Komisji Budżetowej - Francuzowi Alanowi Lamassoure'owi. Ten zgrzyt był słyszalny jeszcze podczas ostatnich posiedzeń Komisji Budżetowej...
Budżetowy tort na 2011 r. najprawdopodobniej będzie wypieczony jednak na czas. Rada właśnie zaakceptowała projekt i "przełknęła" też instrument elastyczności. Chyba też przyjęła (to jeszcze sprawdzamy) nasze wszystkie poprawki! Parlament jutro będzie nad budżetem 2011 - debatować, a w środę 15 grudnia - głosować.
W międzyczasie (gdy Rada jeszcze kręciła nosem na nasze propozycje) Parlament porozumiał się z premierami państw, które obejmą prezydencję nad Radą UE w okresie "negocjacyjnym" dla nowej perspektywy (czyli z Węgrami, Polską, Danią i Cyprem) i... uzyskał nieformalne zapewnienie o uczestnictwie w negocjacjach. Tak na wszelki wypadek.
Zdaje się, że tym sposobem unikniemy smakowania niechcianego, unijnego zakalca.
Z pozdrowieniami ze Strasburga,
Lidia Geringer de Oedenberg
